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审议法规议案需把握审议内容的重点和关键

时间:2021/6/10 1:45:45来源:重庆人大

法规议案是由案由、案据和方案(法规草案)构成的一个整体。一般情况下,法规议案包括法规草案及其说明。会议审议法规议案时,一方面要听取和审议关于法规草案的起草、修改或者审议结果的报告,另一方面要重点讨论和审议法规草案规定的内容。

法规草案通常有草案、修订草案、修改决定草案三种形式,在审议时要注意掌握其区别。法规的修正通常是以修改决定草案提出,审议是针对修改决定草案的内容进行的,对原法规未作修改的部分不作审议;法规的修订通常是以全面修订的形式提出的,审议是针对修订草案文本的全部内容或者对原法规全面修改后的法规草案进行的;新制定或者废旧立新的通常是以草案的形式提出,审议是对草案文本的全部内容或者整体规定进行的。

一部法律或者法规其作为制度的载体通常有几个要件构成:立法的直接目的和间接目的;立法的法律依据、政策依据、现实依据或参考依据;法律或法规的适用范围;政府以及所属部门的主要职责分工;管理的体制机制及工作原则;依法治理的行政措施及手段;法律规范的创设(授权性或者职责性规范、权利性或者义务性规范、鼓励性或者倡导性规范、禁止性或者限制性规范、保障性或者保护性规范、责任性或者处罚性规范等)。因此,法规草案的这些主要方面或者重要内容正是审议需要关注把握的核心内容和关键问题。有鉴于此,在审议法规议案时,根据立法拟解决的主要问题,可以从以下几个方面提出审议建议和修改完善意见。

关于立法的必要性和可行性。立法的必要性可以从三个方面考虑。首先,立法的必要性是指是否需要通过地方立法来解决社会治理中遇到的制度问题,如果执行国家现行的法律、行政法规规定或者现行政策措施就能解决社会治理中出现的主要矛盾和特殊问题,则不需要通过地方立法再作重复规定;其次,如果现行法律、行政法规对社会实践中地方出现和存在的社会矛盾和发展问题没有作出明确规定或者具体规定的,在立法权限范围内则有必要根据地方的实际情况和法治建设的需要及时制定和出台相应的地方性法规。最后,如果现行国家政策、部委和地方政府规章或者规范性文件,其行政措施和手段还不能从制度上解决和处理实践中的矛盾和问题,有必要及时将其上升为法律制度。

立法的可行性也可以从立法提出的具体管理办法、管理措施、管理手段三个方面来考虑。首先,要分析和研究其是否符合国家法律、行政法规以及相关方针政策的规定和要求;其次,要分析和研究其是否符合当地经济社会发展的水平、是否符合当地人民群众对法治的期盼和期待;最后,要分析和研究其是否符合当地依法治理的现实需求和社会承受能力。

总之,立法的必要性和可行性是判断该项立法是否需要、可行的必要条件,也是衡量法规草案质量的一个重要因素。因此,对充分反映服务党的工作大局和发展改革急需、适应满足当地经济社会对法治建设急需、依法治理社会管理突出问题急需的立法事项,应当及时把握立法时机、创造立法条件、提出符合实际、具体可行的制度建议方案。

关于立法的目的和依据。立法的目的和依据是立法的两个必备要件,它直接表现为法为什么而立,立法的法律、理论和实践依据是什么。立法直接或间接目的表述得是否准确清楚影响立法全过程的正确导向,立法的依据是否准确充分直接关系到维护国家法制统一、法律体系内部和谐和保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内的遵守和执行。

立法目的是否明确、是否准确关系到制度设计指导思想是否正确。在审议时要从立法解决的主要问题入手,不仅要分析研究为什么而立,而且要通过立法最终实现或者达到什么样的法治结果,推敲考虑为什么而立,以此对立法目的的表述提出审议意见。

立法依据是否充分、是否有效是保证制定地方性法规在法律授权范围内健康开展的重要保证。在审议时,一方面要看与地方立法事项相关的直接或间接的法律依据有哪些,如“法律依据”包括法律的具体条文、法治原则和法治精神,实践中只要是符合法律具体条文规定的或者符合法治原则和法治精神的,就可以作为制定地方性法规的法律依据;另一方面要看立法拟规范的事项、拟采取的行政措施、拟创设的法律制度是否贯彻体现了党和国家的大政方针政策。此外,还要从地方社会事务管理和经济社会发展的实际出发,研究考虑对法治建设的客观需求和制度应对。

关于法规议案与党和国家方针政策的统一性,与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规的一致性。法律法规是国家制度、方针政策的重要载体,法律规范体现着党的主张和人民的意志,法规议案是方针政策制度化、规范化、法律化的真实“代表”和鲜明“体现”,它们在本质上是一脉相承、相互统一的,而地方立法权是宪法和法律赋予的,前提条件是与上位法不抵触、相一致。也就是说,上位法既包括直接的或者同类的国家法律、行政法规,也包括间接或者相关的国家法律、行政法规。对于法规议案的立法原则、立法精神、实体内容、程序规定、法律规范以及法律责任等内容,无论是实施性立法还是自主性立法,无论是立法原则和精神还是实体规定和程序规定都不得与上位法相抵触,这是审议法规议案必须维护国家法制统一的政治红线,也是地方立法必须始终坚持的一条重要原则,更是社会主义法律体系和谐的重要保证。对此,中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》中明确要求:“坚持宪法法律至上,维护国家法制统一、尊严、权威,一切法律法规规章规范性文件都不得同宪法相抵触,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”因此,在审议法规议案时,把握和坚持好这一基本要求非常重要。

关于立法规范事项的针对性。坚持问题导向是立法创新的一个重要理念,也是立法工作必须坚持的一项重要原则。在审议法规议案时要重点审视拟采取的制度措施与立法所要解决的具体问题是否相对应、是否相配套、是否具有针对性。如法规草案中立法目的、立法原则、立法为解决矛盾和问题创设的法律制度都应当具有明确的针对性、配套性和相关性。

关于社会关系调整的科学性和合理性。法律法规作为社会关系的调节器是通过规范社会关系的主体——人们的行为来实现对社会关系的调整。在审议法规议案时,要明确法律只调整国家生活、社会生活中对维护统治阶级的统治秩序有重大意义的社会关系,调整必须运用国家权力才能保证国家和社会利益的问题;要注重分析和研究立法对所要调整的社会关系是否明确、是否科学,这不仅有助于各个社会关系维护新的社会秩序,而且也有助于维护他们自身和相互之间的合法权益。因此,在审议实践中应该注意把握好设定权利与义务、权力与责任等法律规范是否公平公正。

权利与义务、权力与责任是任何一部法律法规议案的重要法律规范,权力和责任的关系是一个不可分割的整体。从法理学的角度讲,有权力必有相应的责任,有责任必有相应的权力,权力为其责任而行使,责任为其权力而负责或者承担法律后果。权利和义务的关系是相辅相成、相互促进的关系。我国宪法明确规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利;同时也必须履行宪法和法律规定的义务。”因此,在审议法规议案时坚持权利与义务相统一的原则可以避免权利和义务规范设计出现的偏颇和失衡,纠正只享有权利不履行义务或者只有义务没有权利在制度上的不对等、不平等。

关于法规草案体例结构的形式规范。法规草案的体例结构是指法规的外部结构形式。如章与章、章与节、章与条的关系是否符合其内在的逻辑关系,法规草案规定的内容是否与其采用的体例结构形式相吻合,法律规范的行为是否与社会活动管理秩序相衔接。地方立法在一般情况下,法规文本多采用设有章、条、款、项的结构形式,个别也有设章、节、条、款、项的结构形式,还有不设章、节只有条、款、项的结构形式。立法调整规范事项的综合与单一与体例结构或者法规名称有关。因为,在实践中对于立法调整的社会关系复杂性、规范的行为多样性、解决的问题普遍性,一般情况下法规的条例结构多采用条例的形式或者实施办法的形式,但是对立法调整的社会关系较为单一的,通常采用的是规定、办法、细则、守则的形式。虽然法规的体例结构形式不同,但是其法律效力都是同等的,这是因为立法的机关、主体、程序都是相同的。

关于立法技术规范的正确运用。立法技术规范包括法律的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则,是起草、修改法律需要掌握的具体操作标准。准确地运用立法技术规范,对保证立法工作的科学性、规范性、统一性,提高立法质量具有重要意义。立法技术规范是法律语言运用技术的经验总结,整体上需要遵循法律规范表述的共通规则,特别是中国特色社会主义法律体系本身要求除了法律门类齐全外,还要求法律体系内部协调、结构严谨,法律之间应当相互衔接。这也就要求在立法过程中既需要科学、严密的框架设计,又要求条文表述尽量科学严谨,用语规范统一。提高立法质量始终是加强和改进立法工作的重中之重,在审议和修改法规草案的过程中掌握使用统一的立法技术规范,既是起草、修改好法规草案的技术支撑,也是常委会组成人员审议好法规草案的重要手段。

综上所述,把握审议内容的重点和关键是在审议法规议案的过程中准确认识制度规范的本质,聚焦把握制度设计的要害,科学运用法治建设客观规律实现地方立法的目的、功能和意义。

 

作者|邓永明(山西)

编辑|朱苗 常畅

来源|人民代表报

http://www.rmdbw.gov.cn/dzb/20210518/20210518/news_3_1.htm