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重庆市人大法制委员会重庆市人大常委会法制工作委员会关于市政府法治政府建设情况的调研报告

(2021年5月24日在市五届人大常委会第二十六次会议上)

时间:2021/7/7 11:14:31来源:重庆人大

市人大常委会:

为协助市人大常委会审议市政府关于法治政府建设工作情况的报告,市人大法制委和常委会法制工委根据监督法和我市监督法实施办法的规定,对照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》及我市实施方案,结合《法治中国建设规划(2020-2025年)》的新要求,对市政府及其工作部门持续推进法治政府建设的情况进行了调研,其中重点调研了优化营商环境、规范行政执法、健全信用体系等方面的情况。

在调研中,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平法治思想,坚持目标导向、问题导向和结果导向相统一,突出重点,求真务实。在市人大常委会分管领导的带领下,市人大法制委和常委会法制工委先后赴市交通局、市市场监管局、涪陵区等地开展了实地调研;组织渝中区、石柱自治县等10个区县(自治县)人大常委会召开了专题调研座谈会;向市高法院、市城管局等30余个市级部门和市人大法制工作专业组代表、市人大常委会立法咨询专家去函,书面调研了有关情况和征求意见建议;商请38个区县(自治县)人大监察法制委、市人大常委会基层立法联系点及市社情民意调查中心共同征集社会有关方面的意见建议,收回调查问卷2500份,并对有效问卷进行了梳理统计。在此基础上,深入分析研究,沟通交换意见,形成调研报告。

一、法治政府建设不断取得新成效

近年来,市政府及其工作部门全面贯彻习近平法治思想,坚持将党的领导贯穿于法治政府建设各方面和全过程,按照基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府目标要求,持续深入推进法治政府建设各项工作,取得明显成效。截至目前,《重庆市法治政府建设实施方案(2016-2020年)》确定的186项任务已完成。据近期开展的社情民意问卷调查反映,社会各方面对市政府及其工作部门推进法治政府建设措施、力度、效果的总体评价为“好”和“较好”的占92.2%,为近年来的最高值。其中,人大代表好评率为94.2%,企业法人好评率为87.5%,普通群众好评率为88.1%,从事法治建设相关人员的好评率为92.8%。

(一)法治化营商环境持续优化

及时出台《重庆市2020年对标国际先进营商环境实施方案》,制定“1+11+N”政策体系,出台优化营商环境30项改革任务和100条改革措施,企业办事环节、材料、时间、费用大幅压减,市场主体满意度和获得感进一步提高。紧扣推动成渝地区双城经济圈建设重大战略部署,与四川省有关方面加强制度机制建设并协同开展立法,探索推进“川渝通办”,首批95项服务事项实现线上“全网通办”、线下“异地可办”,合力推动双城经济圈营商环境协同优化。建立健全市场准入负面清单实施工作机制,近年来清理废除妨碍统一市场和公平竞争文件6000余份,保障各类市场主体依法平等参与竞争。强化知识产权保护,建立市政府知识产权保护联系会议制度,2020年依法办理专利侵权纠纷案件565件。大力开展清偿民营中小企业欠款专项行动,已清偿拖欠民营中小企业账款6.7亿元。加强和规范政务服务事项管理,依法集中调整行政权力事项1923项、公共服务事项175项。全面推进政务公开,编制形成涵盖26个试点领域、17个市级主管部门、2146项公开事项的政务公开标准指引。改进政策发布工作,出台《重庆市行政机关政策解读工作办法》,努力使社会各方面对重要政策文件“看得到、看得懂”。在“战疫情”期间,积极制定政策措施,为各类企业减负纾困,有力保障了企业复工复产。据社情民意调查,受访者普遍认为政府职能部门在疫情防控中做到了依法防控、保障发展。

(二)行政执法效能持续提升

深入推进城市管理、生态环境保护等8个领域综合行政执法改革,整合市级原19支执法队伍及相关执法职责,组建8支市级综合执法机构作为主管部门管理的行政执法机构,推进“一个领域一支队伍管执法”。注重加强重点领域执法,2020年依法查办交通领域违法案件238.2余万件、市场监管领域违法案件1.2万余件、陆生野生动物保护领域案件290件。持续加强信用监管,对城乡建设、文化旅游等10余个单位开展行业信用评价,区分不同信用等级对守法诚信主体“少检查、不打扰”,对违法失信主体“密检查、强监管”。积极建立川渝两地交通运输、环境保护、农业水利等多个领域的联合执法机制,探索“跨界+联合”新模式,有效提升两地执法“同城”效应。全面规范行政执法主体,梳理确认行政执法主体资格4219个,清理审查行政执法人员76676名,换发执法证件1.1万余个。加强行政执法规范化建设,市交通局、市市场监管局等部门先后健全行政处罚裁量基准动态调整机制,建立了行政执法案例指导制度。

(三)社会治理水平持续提高

不断探索创新社会矛盾纠纷多元化解决机制和方法,推动行政争议在行政调解、行政裁决、行政复议中有效纾解。全市新建诉调、警调、访调“三调”对接组织464个,调解各类矛盾纠纷35.5万件,调解成功率达97.8%。扎实开展人民调解预防“民转刑”“民转群”“民转极”案件专项行动,有效防止3300余起民间纠纷转化为刑事案件、群体性事件或极端案件。坚持探索创新基层社会治理,沙坪坝区“特钢能人坊”、南岸区“三事分流”、石柱自治县“贵和工作法”等社区治理机制成效明显。加快建设公共法律服务体系,成立涉外仲裁专业委员会、重庆两江国际商事调解中心,培育涉外法律服务示范机构21家,建立了160余名涉外律师组成的人才库。严格落实“谁执法谁普法”责任制,适时评审各区县和67个市级单位年度普法计划,建成执法机关普法联系点150个,突出抓好《宪法》、《民法典》、公共卫生领域等普法宣传,开展专题宣传活动5万余场次,覆盖2200万余人次。注重以司法监督改进政府行政工作,各级行政机关负责人出庭应诉更加积极,纠纷解决意识明显提升。2020年,全市行政机关负责人出庭应诉案件共计3174件,出庭应诉率46.7%,出庭应诉案件数及出庭应诉率均创历史新高;全年行政机关败诉案件同比下降36.3%。

(四)规章制度体系持续健全

全面修订《重庆市重大行政决策程序规定》,进一步明确了重大行政决策事项的范围、法定程序和适用条件,健全公众参与、专家论证、风险评估等制度;同时,制定或修订了《重庆市政务服务管理办法》《重庆市政府投资办法》《重庆市城市综合管廊建设管理办法》等一批政府规章,较好发挥了推动法律法规实施的作用。更加注重对行政规范性文件的管理监督,2020年共对市政府部门和区县(自治县)政府的971件规范性文件开展了备案审查。全面清理疫情防控、成渝地区双城经济圈建设等13个专项内容的市政府规章和行政规范性文件,及时废止或修改市政府规章16件,废止市政府行政规范性文件77件。认真落实重大决策预公开制度,严格执行重大行政决策出台前向社会公开征求意见等程序,2020年主动公开349件重大政策性文件征求意见稿,358件市政府合同和行政规范性文件及所有重大行政决策均经过合法性审查。

二、存在的差距和主要问题

对照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确的七个方面衡量标准和《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》等新要求,以及我市法治政府建设年度重点任务安排,从调研收集的情况来看,也存在工作差距和不足,政府有关方面应高度重视。

(一)“放管服”改革仍需持续依法推进

有的区县部门反映,一些行政服务中心授权不够充分,“明放暗不放、内部搞审批”、“只放责任、不放权力”等情况依然存在。如食品生产许可办理方面,仅把接件责任下放给区县相关部门,审批权限仍留在市级部门,企业办事仍需“两头跑”。有企业反映,有的行政审批服务大厅办事指南不清晰,收件和办件脱节,审批流转程序繁琐。如在办理中医理疗广告审查时,既要求通过网络平台提交材料,又要求到行政服务中心提交纸质材料及电子文档,且反复要求补充材料或重新填报,迟迟得不到审核结果。有人大代表和专家学者指出,工商登记制度改革实行“宽进”后,政府相关职能部门在依法“严管”“善管”方面存在短板,事中事后监管存在脱节,非法集资、网络传销、违法转租房屋等均与事中事后监管不到位有关;对一些新业态监管也比较滞后,如对互联网平台的乱象未能有效规制,垄断经营、大数据杀熟、过度采集消费者信息等情况时有发生。此外,相关领域制度建设有待进一步加强,有的部门对照成渝地区双城经济圈建设新要求、修改后《行政处罚法》等清理、修改和废止文件不及时;《重庆市物业管理条例》施行已超过一年,要求配套制定的“物业服务收费管理办法”、“物业专项维修资金管理办法”等制度尚未完成。

(二)行政执法检查还需进一步改善

据社情民意问卷调查,被访者反映行政执法较为集中的是执法公平性问题。37.9%的受访者反映执法“一刀切”或合理性不足,如执法过于严苛、简单粗暴执法、以罚款为目的的执法等;34.2%的受访者反映存在多头多重执法、监管检查过于频繁等问题;31.2%的受访者反映执法检查不公正,如选择性执法、执法标准不统一、自由裁量权过大、处罚畸重畸轻等在一些领域和地方不同程度地存在。据向审判机关调研了解,2020年全市法院判决行政机关败诉的行政案件共计1027件,行政机关败诉率为12%。在各类败诉案件中,因主要证据不足、事实不清导致败诉的437件;因违反法定程序导致败诉的293件,因适用法律法规错误导致败诉的278件。此外,全面推行综合行政执法改革后,乡镇街道综合执法机构职责权限不够明晰,执法力量依然薄弱,存在“看得见管不着、看得见管不好”等问题。委托执法还需进一步规范,委托执法协议、执法文书格式不够统一,有的委托事项、权限、期限等未及时公布;有的市级部门委托后不问不理,不进行培训和指导,仅交办执法任务,只进行考核考评。2006年公布的《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》(198号令),上位法依据已发生了较大改变,其中有关委托执法事项亟待修改和补充完善。

(三)社会信用体系建设亟待规范健全

有的人大代表和专家学者指出,有关政府职能部门在主导和引领社会信用体系建设方面还需进一步强化责任担当、理顺机制、依法作为。目前,社会各方面对信用信息的采集、使用、公布、管理不够规范,信息孤岛、条块分割等现象普遍存在。如市级部门执法信息公示系统与“信用重庆”至今未能协调同步,导致重复录入、公示不统一,严重制约了社会信用信息的应用。有的部门还存在滥用信用监管措施的情形,对信用评价和“红黑名单”运用不够规范。同时,政府在诚信建设中示范带头作用有待进一步加强。有的政府部门契约精神和诚信意识缺失,随意变更或解除行政协议,不履行或不按约定履行民事合同;有关区县政府在招商引资中争相给优惠政策争取企业入驻,但有的政策承诺并未能真正落到实处,导致不公平竞争和恶性竞争,严重损害了政府的信誉和形象;个别房屋土地征收部门为追求行政效率,在订立行政协议时,对明显无法履行、超越职权甚至违反法律规定的约定仍作出承诺,最终致使协议无法履行,导致被起诉并承担败诉责任。据向审判机关调研了解,截至今年4月被执行人为行政机关的执行案件中,尚未执行结案的有103件,执行兑现率为72.7%,行政机关(包括具有行政职能的事业单位)尚未履行的标的金额约3.3亿元。另据问卷调查,51.2%的受访者认为政务诚信建设尚有差距,政府及其工作人员应当进一步强化信守承诺、依法办事的意识。

(四)政策公开和普法宣传仍需改进

有的人大代表、专家学者和企业反映,政府的一些重大行政决策在形成过程中公开征求意见不够广泛,引导社会公众建言献策不足,政府法律顾问和公职律师参与不够深、作用发挥不充分,科学民主决策有待加强。有的政府部门在起草行政规范性文件和重要文件时,征求意见方式方法简单,运用论证会、听证会、社情民意调查等方式不充分,且征求意见对象往往由部门选定,代表性不强,民主性不够,普通群众参与不多、反馈意见较少。同时,政策解读和普法宣传仍有较大提升空间。政府有关职能部门仍偏重于审批、执法、监管等工作,日常普法宣传点到为止,或遇事才释法普法。普法宣传形式和载体也比较单一,鲜活性和实效性不强,“大水漫灌式”普法宣传的效果并不理想。有企业还反映,不同部门普法频次太多且有的送法进企业不具针对性,影响了企业正常生产经营。据问卷调查,受访者认为政府部门普法宣传效果不够好的占5.1%,其中企业和个体工商户对普法宣传工作认可度最低。

(五)法治意识和法治能力存在差距

法治政府建设在各区县之间、行业之间、部门之间的推进力度还不够平衡,有待进一步补齐短板、强化整体合力。有的政府工作人员包括领导干部法治意识淡薄、法律知识匮乏、法治能力不足,不善于运用法治思维和法治方式解决问题。有的行政机关应诉意识和能力不足,存在行政机关负责人“出庭不出声、应诉不应答”走过场的现象,市级行政机关负责人出庭应诉率偏低,这不利于行政纠纷的解决。据问卷调查,70.5%的受访者认为政府工作人员应当提升业务能力和执法水平;55.9%的受访者认为应增强依宪行政、依法行政的意识。此外,基层行政执法队伍法治能力水平参差不齐,有的程序意识和证据意识较差,有的为了达到行政目的违法违规操作,不讲行政合法性、合理性和规范性。法治政府建设保障方面也存在短板,如基层行政执法属地兜底存在“面广、人少、不精”的现象,行政执法人员普遍缺乏,执法权限与能力不匹配不适应;乡镇街道的法制审核机构普遍弱化,法制审核人员配备严重不足,存在“小马拉大车”的现象,无法适应行政综合执法改革、执法重心下移等工作需要;综合行政执法改革后,统一的制式服装和标志管理尚不到位,着便装执法的情形在各个地方不同程度存在,有损行政执法的严肃性。

三、关于加快推进法治政府建设的建议

习近平总书记指出,全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,要率先突破,用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能。推进法治政府建设,必须全面贯彻落实习近平法治思想,始终坚持党的领导,把政府活动全面纳入法治轨道,着眼既定目标,聚焦突出问题,持续用力、久久为功,全面提升法治政府建设水平。建议市政府及其工作部门下一步着力加强和改进以下几个方面的工作。

(一)进一步健全制度机制,夯实法治建设基础

按照中央关于法治政府建设的新要求,聚焦《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》,加快制定我市2021-2025年法治政府建设实施方案。坚持立法先行、重大改革于法有据,加快推进科技创新、乡村振兴、大数据应用等重点立法项目的起草工作和配套制度制定工作,确保政府各项工作在法治轨道上有序推进。进一步健全法规配套文件制定及实施工作机制,推动与《重庆市物业管理条例》《重庆市优化营商环境条例》等法规配套的制度规定尽快出台,着力推动法律法规有效实施。对市级行政规范性文件中已明确具体化、可操作的制度措施的,原则上不再要求基层政府另行制定相应的文件,切实减轻基层政府负担。加强行政规范性文件制定和监督管理工作,各级政府在制定行政规范性文件过程中,注重广泛征求本级人大代表、基层立法联系点等有关方面的意见建议。认真对照《民法典》《行政处罚法》《长江保护法》等法律法规,结合公平竞争审查、疫情防控等新要求,对市政府规章和行政规范性文件进行全面清理,并根据清理结果及时予以修改或废止,着力把备案审查工作要求落到实处,切实维护国家法制统一。

(二)进一步转变政府职能,优化营商法治环境

围绕党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的重大战略部署,以建设营商环境创新试点城市为抓手,认真落实《重庆市优化营商环境条例》,推动我市各类政策措施不断优化。深入推进简政放权,对行政权力和公共服务事项清单实行动态管理,持续开展“减证便民”行动,进一步推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制。继续优化政务服务,加快推进各类政务服务系统深度融合,有效提升全程网络办事的运行效率。注重改进监管方式,用好用活“互联网+监管”手段,健全事前事中事后监管有效衔接、信息共享、协同配合的工作机制。强化重点领域和新兴领域监管,依法开展大数据监管、包容审慎监管。更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为,进一步规范全市各级政府的招商引资工作,普遍落实“非禁即入”,加强错位引导,避免同质竞争。加强社会信用体系建设,政府带头推进政务诚信,依法依规实施失信惩戒措施,严格失信主体名单认定程序,完善失信主体信用修复机制,着力提高社会信用体系建设的法治化、规范化水平。

(三)进一步规范执法行为,提升行政执法效能

全面推行行政执法“三项制度”,持续推进行政执法规范化建设,定期动态调整行政处罚裁量基准,最大限度减少不必要的行政执法事项,有效提升行政执法公信力和执行力。继续加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。深化行政执法体制改革,统筹配置行政执法职能和执法资源,健全跨部门、跨区域执法协作联动机制,有效解决执法过程中相互推诿、信息不畅等问题,进一步提高整体执法效能。推动“互联网+执法”模式推广应用,探索建立全市通用的行政执法办案系统,推行执法程序网上流转,推广电子印章应用,着力提升行政执法效率。健全行政执法和刑事司法衔接机制,全面推进“两法衔接”信息平台建设和应用。加快推进全市各领域各部门行政执法人员资格和证件管理、行政执法文书基本标准统一、行政执法综合管理监督信息系统建设。继续探索实践乡镇街道综合执法,加大执法人员、经费、装备等向基层倾斜力度。严格落实新修订的《行政处罚法》的相关规定,尤其是严格规范委托执法,委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限并向社会公布,加快健全委托执法的主体、方式、范围、事项、考核监督等制度。

(四)进一步创新社会治理,依法化解矛盾纠纷

完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。充分发挥人民调解的第一道防线作用,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。加强行政复议、行政裁决工作,发挥行政机关化解矛盾纠纷的“分流阀”作用。进一步完善诉调对接、裁审协调、复议诉讼衔接的工作机制,推动行政纠纷实质性化解。加强农村土地承包经营纠纷、劳动人事争议、消费者维权、医疗纠纷等重点领域矛盾纠纷化解工作。加快推进法律服务标准化、规范化、精准化建设,优化整合法治领域各类信息、数据、网络平台,加强部门横向联动和信息共享。强化普法教育和依法治理有机结合,充实普法内容,丰富普法形式,探索“点菜式”普法,对群众和企业重点关心的民间借贷、劳动关系、物业管理、合同订立、涉外贸易等法律政策问题,提供服务式普法,进一步增强普法工作的针对性和实效性。

(五)进一步树牢法治意识,增强依法行政能力

始终抓住领导干部关键少数,强化行政机关主要负责人法治建设第一责任人的要求,充分发挥领导干部厉行法治的示范带头作用,把法治素养及依法极速体育直播情况纳入考核评价干部的重要内容,促使提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。多措并举提升各领域各部门法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德建设,优化分类培训、学法用法差异化考核。严格落实《重庆市重大行政决策程序规定》,建立健全重大行政决策跟踪反馈制度,充分保障社会公众对我市各级政府重大行政决策的知情权、参与权、表达权和监督权,切实防止违法决策和不当决策。高度重视政务诚信建设,依法归集和有效运用涉及政府和公务人员的司法裁判、政务失信信息,促使政府部门和公务人员守法诚信。自觉接受司法监督,建立健全行政机关负责人出庭应诉提示、备案、通报、考核等机制,有效解决行政机关负责人“出庭不出声、应诉不应答”等问题,推动行政争议在诉讼中得到实质化解。切实发挥政府法律顾问在行政决策、重大执法、制度建设等方面的咨询论证、协助法制审核作用。

特此报告。